Selon Frédéric Sawicki et Fabien Desage, qui enseignent les sciences politiques à l'université de Lille 2, les plus gros investissements se décident dans le dos des citoyens. Ils nous adressent cette tribune.

Sera-t-il bien raisonnable de se rendre aux urnes lors des élections municipales de mars prochain? Un épisode survenu lors du dernier conseil de la communauté urbaine de Lille (LMCU), le 1er février dernier, invite à lui seul à en douter, tant il a valeur de parabole du fonctionnement de notre démocratie locale: les plus gros investissements se décident dans le dos des citoyens.

Ce soir-là, à un mois du scrutin, 82% des conseillers communautaires adoptent une délibération engageant les négociations avec un grand groupe de construction (Eiffage) afin de réaliser un "grand stade" de 50 000 places, à l’échéance de 2012 pour la modique somme de… 700 millions d’euros.

A quelques défections individuelles près (moins de 10 abstentions et voix contre sur 170), l’ensemble des partis, de l’UMP au PCF en passant par le PS et le MoDem, soutiennent ou choisissent de ne pas s’opposer pas à cette délibération (une vingtaine d’élus, dont les Verts, décident de ne pas prendre part au vote).

"Le beau l'a emporté sur le raisonnable"

Pourtant, des différents projets présentés par les trois grands groupes de construction en concurrence, les conseillers ont retenu le plus cher, à la surprise générale et en reniant l’objectif de maîtrise des coûts qu’ils avaient eux même présentés comme déterminant depuis trois ans.

La vice-présidente communiste chargée du dossier, Michelle Demessine, résume le choix de l’assemblée, par des mots qui en disent long, en même temps qu’ils laissent le citoyen pantois:

Si le "beau" prête à débat, le coût probable pour la collectivité défie l’entendement. Entre la redevance de 15 millions d’euros versée annuellement pendant trente-et-un ans au constructeur et la prise en charge des infrastructures routières -curieuse conception d’un "partenariat public-privé" qui s’apparente dès lors à une classique "concession"-, c’est une somme prévisionnelle avoisinant en fait le milliard d’euros (en incluant la valeur actualisée des versements et les infrastructures annexes) qui sera consacrée par LMCU à la réalisation de cet équipement.

Ce sera là son principal investissement pour les années à venir, correspondant peu ou prou au coût de sa seconde ligne de métro à la fin des années 90 ou à la construction de 30 kilomètres de tramway!

"Le beau l'a emporté sur le raisonnable"

Les modalités concrètes de mise en œuvre de la convention avec Eiffage restent encore floues, mais on ne peut que s’étonner de la précipitation des conseillers communautaires à engager ainsi la communauté urbaine à la toute fin de leur mandat.

Si l’on avait voulu signifier aux électeurs qu’ils auront beau aller voter en mars prochain, l’essentiel des investissements intercommunaux se décidera sans eux, on ne s’y serait pas mieux pris!

Nul besoin de chercher dans les programmes municipaux et les promesses de 2001 les raisons d’un tel engagement. Elles ne s’y trouvent pas.

Et pour cause puisque le projet de construire un stade de ce "standing" a émergé en cours de mandat, pour permettre aux élus de "sauver la face" après que le permis de construire d’un précédent projet de stade (dix fois moins onéreux mais largement controversé, car installé sur le site de la Citadelle Vauban) eût été annulé par un arrêt du conseil d’Etat.

Comme pour le projet actuel de "très grand" stade, les conseillers élus avaient alors voté en bloc à plusieurs reprises -en dépit des réticences exprimées par nombre d’entre eux en aparté- avant de se voir désavoués collectivement par la justice.

Un beau cadeau de départ pour Pierre Mauroy?

Les élus ont-ils cédé à une pressante demande populaire? Que nenni! Un récent sondage réalisé par le quotidien La Voix du Nord indique que seulement 6% des lecteurs interrogés font de la construction d’un grand stade un projet prioritaire pour l’avenir. Celui-ci n’arrive qu’en septième position, bien après les projets d’infrastructures de transport ou d’espaces verts.

Ont-ils voulu offrir un beau cadeau de départ à Pierre Mauroy? Ce contexte a sans doute joué dans la volonté d’une partie des conseillers de ne pas "contrarier" celui qui fut le garant des compromis intercommunaux au-delà des clivages partisans lors des trois derniers mandats, et pour qui l’échec du projet aurait sonné comme un désaveu personnel.

Mais, au-delà de ce contexte particulier, c’est d’abord le mode de fonctionnement politique singulier des institutions intercommunales qui est ici en cause. On lit et l’on entend souvent que l’un des enjeux des municipales dans les grandes agglomérations réside dans le contrôle des communautés urbaines.

Aux commandes des communautés urbaines, de "grandes coalitions"

Faut-il le rappeler, ni celle de Lille, ni celle de Lyon ne sont gouvernées par la gauche depuis 2001! Présidés par un socialiste, leur exécutif associent largement la droite et le centre. A l’inverse, les communautés de Bordeaux et de Marseille sont présidées par un élu de l’UMP, mais sont également cogérées par des "grandes coalitions" à l’allemande.

A Lille, Marc-Philippe Daubresse, ancien ministre UMP est ainsi le premier vice-président de Pierre Mauroy, avec lequel il a signé un accord de mandature dès 2001. Ce dernier brigue la succession de l'ancien Premier ministre et dispute âprement à Martine Aubry l’héritage du patriarche. D’ores et déjà, les tractations ont déjà commencé.

Et le choix d’Eiffage s’explique d’abord parce que le président de l’influent groupe représentant les petites communes (46 élus) a décidé, contre toute attente et au dernier moment, de soutenir ce projet; du coup, l’UMP et le PS, qui convoitent le soutien de son groupe pour la conquête de la présidence de la communauté, n’ont pu que se rallier à lui.

Une culture du consensus qui annihile toute possibilité de débat public

Cet exemple confirme que les ressources des structures intercommunales sont devenues tellement importantes pour les maires dans la conduite de leurs politiques municipales que ces derniers préfèrent aujourd’hui s’arranger "entre pairs" plutôt que de s’affronter sur des projets concurrents.

Les "consensus communautaires", à Lille ou ailleurs, s’apparentent donc à des modus vivendi. Ils annihilent toute possibilité de débat public. Tout se règle en coulisses, par-delà les clivages politiques, favorisant l’opacité du fonctionnement politique et des modes de décision, mais également l’"entre-soi" des élus en leur sein.

Les mécanismes de contrôle démocratique, qui passent notamment par l’existence d’une "opposition" ou par une certaine publicité des prises de position, sont neutralisés. La décision du grand stade à Lille apparaît donc emblématique des effets pervers de ce mode de gouvernement, quand le régime de compromis permanents et la défense par chaque maire des intérêts bien compris de sa commune contribuent à une autonomie du jeu politique qui confine à l’autisme.

Le régime de consensus, devenu la norme dans le gouvernement des structures intercommunales, parce qu’il repose sur la reconnaissance de la souveraineté municipale de chaque maire quelle que soit son appartenance partisane, explique également en grande partie l’incapacité de ces institutions à mettre en œuvre certaines politiques en matière de réduction des inégalités territoriales, de lutte contre l’étalement urbain ou de construction de logements sociaux pour lesquelles elles ont été pourtant conçues.

Une solution: l'élection des conseillers au suffrage universel direct

A Lille, la communauté urbaine a ainsi échoué à imposer aux communes de droite la construction de logements sociaux. Choisir de financer un stade à cette hauteur, c’est aussi ne pas choisir de mener d’autres politiques moins consensuelles.

L’armistice partisan permanent qui règne dans ces instances aboutit ainsi à limiter leur capacité à mener des politiques redistributives ou planificatrices sur le territoire, politiques toujours sous la menace du droit de veto informel des maires.

Il se traduit par une dénégation du caractère potentiellement contradictoire des intérêts en présence au sein d’une agglomération, avec pour conséquence le refus d’arbitrer entre ces derniers.

Les dispositions qui permettraient aujourd’hui une démocratisation de ces structures intercommunales (l’élection des conseillers communautaires au suffrage universel direct couplée à la suppression de la possibilité de cumuler les mandats municipaux et intercommunaux), maintes fois annoncées mais toujours reportées, ne semblent plus d’actualité.

La majorité des parlementaires et les associations d’élus locaux s’y opposent de peur de voir émerger une légitimité politique concurrente de celle des maires. Les élections municipales auront donc lieu en 2008 comme en 2001.

D’intercommunalité, il ne sera que très peu question dans la campagne, hormis subrepticement et autour de l’enjeu finalement secondaire de l’élection du président.

Une fois les élections passées, les institutions intercommunales continueront à être gérées consensuellement, en coulisses, et en l’absence des citoyens, condamnés à se mobiliser par la voie associative et poussés au contentieux par cette confiscation du débat.

Pauvre démocratie locale…